日本燃氣價格改革啟示
責任編輯:zoko    瀏覽:526次    時間: 2019-04-29 10:32:26      

摘要: 近年來,亞洲地區主要經濟體天然氣需求增加較快,部分國家和地區嚴重依賴海外進口,尤其以日本和韓國最為代表。在燃氣供應方面,日本在97%的進口燃氣的情況下,通過不斷的市場化改革,逐步發展其自身獨特的一套管理模式,較好地滿足國內電力、工商業和居民用戶的..

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     近年來,亞洲地區主要經濟體天然氣需求增加較快,部分國家和地區嚴重依賴海外進口,尤其以日本和韓國最為代表。在燃氣供應方面,日本在97%的進口燃氣的情況下,通過不斷的市場化改革,逐步發展其自身獨特的一套管理模式,較好地滿足國內電力、工商業和居民用戶的需求。

   一、日本燃氣市場改革歷程

   二戰之后不久,日本燃氣產業就已由私人企業控制,政府的作用僅限于設計長期的能源政策來提高能源和經濟的效用。1969年起,日本政府決定從海外引進天然氣資源,以減少對石油產品的過度依賴。自此之后,日本對天然氣的消費需求快速擴張。為保障天然氣多元化供應,日本在20世紀90年代開始放開天然氣市場準入,打破政府管制定價的藩籬,推動企業自主定價改革,以期降低國內用戶用氣成本,確保上中下游價格傳導順暢。從日本燃氣行業演變進程看,燃氣行業市場化改革大致劃分為五個階段。

   第一階段:19953月開始實施。19953月,日本對《燃氣公用事業法》進行修正,其允許合同量每年超過200萬立方米的大型工業用戶直接與供應商進行價格和條款的談判。自此之后,大批量交易的天然氣價格可由供需雙方商定,不需通過中央政府(即通商產業。⿲彾,促進企業提高了經營效率。

   第二階段:199911月開始實施。199911月,日本再次修訂《燃氣公用事業法》,允許合同量每年超過100萬立方米的大型商業設施等用戶可直接與供應商議價,大大增加了燃氣供應市場的新進入者,從而通過擴大對燃氣供應商的選擇范圍來增加用戶利益,供需雙方協定的銷售價格只需在政府備案即可。

   第三階段:20044月開始實施。20044月,日本政府進一步放松了市場管制,降低了自由議價的市場準入條件,對合同燃氣用量為每年50萬立方米的用戶(如中等規模工廠、賓館醫院等)也可與供應商直接協商供氣,又一步吸引新供應商進入。

   第四階段:20074月開始實施。20074月,日本政府再次將解除管制的范圍擴展至合同用量為每年10萬立方米的用戶類別,包括小工廠和辦公樓。至此燃氣消費需求中解除管制的占到了65%。截止到2011年時,日本燃氣供應市場中的新加入者占比達到了15.3%,超過歐美國家燃氣市場改革后新加入者3%5%的占比水平,可以說此時日本燃氣行業的市場化改革取得一定成效。

   第五階段:預計2016年開始實施。2011年發生的日本大地震中斷了日本核電的生產,致使天然氣進口量增加了20%以上,同時帶動原料價格攀升了30%左右。在這種情況下,據日本政府20131112日探討制定的燃氣行業市場化擴大議案,日本將會全面放開對小批量需求的價格管制和促進燃氣多元化供應,預計到2016年燃氣行業將會全面實施市場化,即所有規模需求的燃氣使用價格均有供需雙方協商決定。

二、日本燃氣市場化改革的特點

   受資源條件限制,日本天然氣嚴重依賴海外進口,且本土山丘多,地震頻發,也無法修建長輸跨境管道,使其國內形成了以發電和工業用氣為主的消費市場,燃氣的消費主體主要集中在城市。鑒于上述特征,日本政府不得不放松市場準入管制,鼓勵和支持更多企業參與到海外尋找氣源、建設LNG接收站和配氣管網以及提供分銷零售服務。

   (一)以解除市場準入管制為先導,逐步放松上中下游燃氣價格管制。20世紀90年代以來,日本政府通過四次市場化改革,逐步解除燃氣事業市場準入管制,允許更多新加入者進入燃氣產業鏈各個環節,比如鼓勵支持日本貿易商、電力公司、燃氣公司等各類企業直接參與天然氣進口經營,逐步降低政府價格管制的用氣量門檻,放任燃氣價格由供需雙方協商決定,從而保證供應氣源的多元化和相對低廉的燃氣終端價格。

   (二)建立公開透明的調價機制,確保燃氣產業鏈上下游順價通暢。日本《燃氣公用事業法》規定,燃氣企業按照成本加成法制定價格時,必須尊重公眾的知情權,及時向公眾公示具體的價格公式和調價方法。為此,燃氣供應商采用了成熟透明的原料費用調整機制,即根據外匯匯率和國際原料價格的波動每三個月對原料成本進行修正,以確保燃氣售價能夠及時反映上游原料成本變化,幫助企業降低經營風險。

   (三)依據用戶類型和負荷特點分類定價,確保燃氣價格能反映真實使用成本。日本《燃氣公用事業法》要求,燃氣企業制定價格時,要事先預測總成本(包括合理的經營成本和利潤回報),在功能性成本分攤的基礎上,按照用戶消費量、使用類型和負荷曲線制定燃氣價格清單,即根據對用戶所提供的不同服務和負荷特點來確定銷售價格,從而使燃氣價格真實反映出因服務條件的不同而造成的不同成本。

   (四)盡量簡化政府的監管程序,依托公開聽證會審查價格合理性。在審查燃氣價格清單方面,日本政府盡量簡化監管程序,只有在燃氣企業提出漲價申請時才會啟動審查程序,且準許企業先自行評價,再報請經濟產業。METI)審查,審查依托公開聽證會,集合利益相關方看法,確保燃氣價格經過充分評估論證,并依照《燃氣公用事業法》規定做出審批意見。倘若提價后企業利潤被認為偏高,則由政府督促企業返利或指導其降價。

   (五)強制實施管網公平接入制度,降低管網輸配的壟斷價值。在管道經營方面,日本并不限制燃氣公司、電力公司或貿易公司建立自己的管網,只需要在投建時報政府審議即可。由于不存在管網容量限制,日本《燃氣公用事業法》規定,城市燃氣管網可由第三方公平接入,輸送費用按照管網擁有者自己輸送成本計算。譬如,東京電力公司可以公平接入東京燃氣公司運營的管網系統,把外購的進口燃氣直接從接收站輸送到其東京的各個燃氣電廠,東京燃氣公司不得拒絕或提價。

  三、對我國的啟示

   近年來,我國天然氣對外依存度連年攀高,而城市燃氣領域仍存在較強的管制色彩,燃氣定價沿循傳統的成本加成的政府管制定價方式,這與日本燃氣定價情況有一定相似性。因此,日本燃氣市場化改革歷程及其價格改革的做法,對我國正在推動的資源性產品市場化改革具有一定啟示與借鑒意義。

   (一)放松市場準入管制,允許燃氣公司與大型用戶直接交易。日本燃氣市場化改革進程中一個重要的經驗是放松市場準入管制,允許新進入者參與燃氣產業鏈各個環節,從而對放松價格管制提供了市場基礎。當前,我國燃氣上中下游都沒有完全放開,尤其是上游和中游幾乎完全由中石油、中石化和中海油壟斷經營,這種準入管制已經影響到下游工業和商業用戶的燃料選擇,時常出現的“氣荒”問題促使他們不得不偏向選擇煤炭等其他化石能源。我國要想提高天然氣在一次能源消費中的比重,首要的是保證氣源供應的多元化,這要求加快放開上游企業市場準入,鼓勵更多企業參與到天然氣開采和貿易中來。日本的經驗做法是在引入新參與者后,允許燃氣公司與大型用戶直接交易,促使燃氣價格由供需市場決定。我國在放松城市燃氣市場準入管制后,意味著確立了城市燃氣企業的自主經營權,形成了一個適度競爭的供應市場,此時還應允許燃氣供需雙方直接談判議價,提高用戶對燃氣供應商的選擇權和議價能力。

   (二)強化燃氣價格透明監管,允許按用氣量和使用類型分類定價。日本政府通過《燃氣公用事業法》規定,燃氣公司必須向公眾提供透明的價格公式和調價程序,讓用戶能清晰認識到燃氣的價格構成,以減少用戶的不理解和抵觸情緒;同時還允許燃氣公司按照用氣量和使用類型分類定價,通過制定各類負荷契約,盡可能降低交叉補貼現象出現。盡管我國上游燃氣門站價格采取了市場凈回值的辦法,但是門站價格仍是包含了原料價格、長輸費用和經營成本的捆綁價格,功能性成本沒有較好的細分,這不利于原料成本變動向下游環節的疏導,而零售環節政府定價也加劇了燃氣上下游順價的難度。在終端用戶環節,盡管燃氣價格按照用戶類型進行分類定價,但是并未采用國際上通行的依供氣成本高低的原則定價,而是更多地體現了燃氣的福利性,采取了民用低價而工商業高價的定價,使得燃氣行業存在較為嚴重的交叉補貼問題,并且不利于能源結構的調整和大氣質量的改善。

   (三)強制燃氣管網公平接入,允許企業自由申請建設或運營新的管網。盡管日本燃氣管網服務并沒有從燃氣企業分離出來,致使燃氣公司仍向用戶提供一個捆綁價格,但是日本政府用法律手段限制燃氣公司利用管網資源壟斷牟利,而且強制燃氣公司的管網服務按同等成本向其他公司公平開放,這樣即便不采取管運分離,也能保證燃氣價格的公平合理。目前,我國長輸管網大都掌握在中石油和中石化手中,沒有形成互聯互通的開放網絡;下游城市配氣管網則掌握在各城市燃氣企業手中,也不是一個連通開放的體系。目前,國家能源局已頒布《油氣管網設施公平開放監管辦法》,但配套政策和實施細則尚待進一步研究和落實,日本用嚴格的法律手段促進油氣公司信息公開和公平接入第三方氣源的做法值得借鑒。

   (四)盡量減少監管機構的行政干預,充分保障燃氣用戶的合理權益。20世紀90年代,日本政府通過兩次修正《燃氣公用事業法》,其目的在于減少監管機構的直接行政干預,增加燃氣企業競爭性和信息披露,進一步降低城市燃氣價格,以保障燃氣消費者權益。日本政府的監管做法是,如果燃氣企業降低價格,則取消費用審批過程中METI的直接干預,而采用公告制度;如果燃氣企業計劃提高燃氣價格,在具體實施前,新價格則必須經過METI的審批。目前,我國燃氣價格受到中央政府和地方政府的雙重管制,行政干預較大,這不僅增加主管部門的工作難度,而且還不能有效保障燃氣用戶的合理利益。為此,我國需借鑒日本的可行做法,通過完善燃氣行業法律法規,進一步放松價格管制,增加行業競爭性和信息披露,切實促進燃氣成本降低,提高燃氣消費者的社會福利。

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